摘 要
农信社改革方案不同，但目的趋向一致，都是为了理顺管理体制、化解金融风险、建立现代企业制度，提升对“三农”的服务能力
文|陈洪杰
在中国庞大的银行业体系中，法人数量占据半壁江山、拥有45万亿元左右资产的农信社在2023年改革提速。
近期，多省披露了农信下一步改革的细节，其中省级农商行的模式成为市场关注的重点。2023年1月，四川称，以转变省农信联社职能为重点，申请组建省级农商银行。2023年的辽宁省政府工作报告也称，将全面实施农信系统整体改革，完成省级农商行组建。
需要注意的是，省级农商行的模式在之前不被看好，当下该模式为何重提？多位行业人士表示，在当下的阶段，农信社改革的当务之急是化解风险。各地正按照“一省一策”的方式，找到最适合当地的方案，不再局限于联合银行的模式。
其实，在新一轮的改革中，已有省份在市级层面对农商行的统一法人方式进行了探索。例如，在河南农信改革模式中，拟对城乡一体化程度较高的郑州市和辖内法人机构数量少、资产规模小的漯河市、三门峡市所辖全部法人机构以市为单位统一法人。
“即便在一些省份的联合银行模式中，也会在部分地市借鉴统一法人的模式，其目的是为了加强自上而下的控制，防范和化解金融风险。”有人士评论称。
相较于城商行的改革，农信社的改革稍显缓慢，直至2022年，联合银行模式才逐渐落地。“农信系统改革涉及的层面比较多，省政府、省联社、银保监会以及人民银行对其均有监督职责。另外，还会涉及到其他部委对农信社未来定位的问题。”一位接近监管人士对《财经》记者表示。
各监管部门定位的不同，则直接影响到了农信改革的模式及速度。一位省联社理事长对《财经》记者称，该省以及其他一些省在2019年左右上报了改制省级农商银行的方案，但均被监管部门驳回，原因是“削弱了支农支小、支持县域经济发展的力度”。
直至2022年，“中央一号文件”对农信社改革的表述稍有变化：加快农信社改革，完善省（自治区）联社治理机制，稳妥化解风险。2023年“中央一号文件”称，加快农村信用社改革化险。顶层设计已连续两年未再提及“保持农信社县域法人地位和数量总体稳定”。
“当下，农信改革方案不同，但目的却趋向了一致。”一位行业资深人士称，都是为了理顺管理体制、化解金融风险、建立现代企业制度，提升对“三农”的服务能力。
改革提速
最近数年来，“中央一号文件”均对农信社的改革有所提及：提高其治理水平和服务能力；推动逐步回归本源；完善涉农金融机构治理结构和内控机制等。
但与城商行大刀阔斧的改革重组不同，农信机构的改革属于“只听楼梯响、不见人下来”。“原因在于，农信改革不仅仅关乎2000多家中小银行，更涉及到农村金融体系的变革，牵一发而动全身。不求快，但求稳。”上述资深监管人士称。
2022年浙江、河南两地对农信社改革有所探索后，2023年多省的农信社改革正在加速。近日，山西省农信社在官网发布公告称，决定在山西省联社基础上改制组建山西农商联合银行。
“筹建工作小组聘请中介机构对山西省联社开展清产核资和资产评估。山西省联社社员的股金依据社员大会通过的《山西省农信社原社员股金处置方案》处置。山西农商联合银行成立后，山西省原联社法人资格取消，山西省原联社的业务、资产，以及债权债务等权利义务均由山西农商联合银行承继。”山西省农信社称。
公开资料显示，目前，山西省农信社系统有11家市级机构（3家市联社、8家审计中心）、108家县级机构（100家已改制为农商银行、8家农信联社正在推进改制）、3005个营业网点，员工50000余人。
除了山西，四川、甘肃等地也于近期提及了农信社的改革方案。2023年1月，四川印发的《四川省贯彻〈成渝共建西部金融中心规划〉实施方案》显示，深化农信社改革，以转变省农信联社职能为重点，积极申请组建省级农商银行，稳妥推进符合条件的地区组建市级统一法人农商银行。
同样在2023年1月，甘肃则在省政府工作报告中也明确提出，将有序推进高风险机构化险，稳妥推进农信社改革，组建甘肃农商联合银行。
改革进入深水区的还有辽宁。2022年11月，辽宁省农商银行筹建工作小组在《辽宁日报》发布公告：沈阳农商银行与30家农信联社组建辽宁省农商银行（以监管部门核准名称为准），同意成立并授权辽宁省农商银行筹建工作小组专职专责推进组建辽宁省农商银行具体工作，包括但不限于聘请中介机构开展清产核资和资产评估、处置净资产等工作，以及办理辽宁省农商银行组建相关的其他事项。
2023年的辽宁省政府工作报告同样称，全面实施农信系统整体改革，完成省级农商行组建。
一位行业资深人士对《财经》记者表示，农信社改革的声音多年来不绝于耳，尤其是自2019年以来，多家省联社提出了改革的方案，经过不断的论证，目前高层已经形成了明确的改革思路，农信社涉及到的各个关联方诉求也得到了考虑。预计在2023年其他省农信社改革的方案将更多的披露出来。
模式变化
农信系统改革的模式较多，之前市场关注的主要是以下四种：联合银行模式、金融控股公司模式、金融服务公司模式和统一法人模式。
虽然目前落地的模式主要是联合银行，但统一法人模式也有望落地。
不过，在2020年左右，监管部门并不看好统一法人农商行。2020年9月，有监管人士称，搞成省级农商行之后，对县域支农支小，支持县域经济发展力度要减小。“这次信用社改革过程中，要保持农村信用社，县级农商行法人地位的稳定。”该人士称。
上述省联社理事长对《财经》记者称，当时，该省上报的方案是组建省级农商银行，目的是加强对县级农信社资金等方面的控制，并尽早处置高风险问题机构，不过被有关部门驳回了。
此后，随着宏观环境的任务，顶层设计对农信社改革的表述也发生了变化。2022年和2023年的“中央一号文件”对农信社改革的表述重点均提到“化险”，分别是：加快农信社改革，完善省（自治区）联社治理机制，稳妥化解风险；加快农信社改革化险。
在新形势下，四川和辽宁的农信选择了省级农商行的模式，这与当地银行的经营资产有关。农信社的风险有多大？监管部门并未有专项的统计，但企业预警通统计了2021年不同区域中部分上市与发债的银行不良率数据。
具体来看，四川农信系统中的农商行资产质量并不乐观。在已经公布数据的70多家银行中，20多家农商行的不良率已经超过了4%，不良率低于2%的农商行仅有12家。
辽宁农信系统中农商行的资产质量更差。于2021年发布数据的7家银行中，不良率均超过了4%，其中，鞍山农商行以及灯塔农商行不良率均超过了20%。
“在2022年，受疫情冲击，银行业的资产质量业务可能变的更差，生存下去成为不少地区农信的首要选择。”不少银行业人士称。
2022年3月，中国银保监会主席郭树清表示，尽管当下各省上报方案的模式各不相同，但改革目的均指向更深层次：加强公司治理，激发经营活力，化解金融风险。所有省联社改革的方向都是一样的，那就是要建立现代的企业制度。
尽管各省上报的方案不尽相同，但农信改革的目的趋向一致。“所有的措施均为了理顺管理体制、激发经营活力、化解金融风险、建立现代企业制度，提升农信系统对‘三农’的服务能力。”一位资深金融监管人士对《财经》记者称。
目前，就已经落地的模式来看，均为联合银行，但细节有着较大的差别。2022年，浙江农商联合银行在浙江省联社基础上组建，由浙江省内全部法人农信机构入股组成，注册资本50.25亿元，由下向上注资。
而河南农商联合银行的模式与浙江模式不同：由河南省政府出资，采取联合银行的方式，通过自上而下参股控股，形成省控市、市控县的三级管理架构。
《财经》记者获悉，在河南模式中，在省级层面，将省联社改制为省农商联合银行。在市级层面，拟对城乡一体化程度较高的郑州市和辖内法人机构数量少、资产规模小的漯河市、三门峡市所辖全部法人机构以市为单位统一法人。对其余的省辖市城区法人机构整合组建市级农商银行。在县级层面，在未实行统一法人的15个省辖市中，保留县域机构法人地位不变，对未改制的县域农信社稳步推进县级农商行组建。
该联合银行模式，有着金融控股和统一法人的特征，是因地制宜的产物。另有行业人士表示，无论是何种模式，改革后的省联社其实对基层行的监管都是加紧的，主要是为了防范基层行的道德风险和运营风险等。
中小行改革化险：
“治已病”“防未病”
防范风险是金融业永恒的主题。目前高风险的中小金融机构数量有300多家，主要集中在农信系统和村镇银行，这是中国金融系统的薄弱环节。
对于问题机构的处置，2022年11月，银保监会主席果郭树清发文称，及早把“烂苹果”捡出去，对于建设稳健高效的风险处置体系至关重要。金融机构必须制定并定期修订翔实可行的恢复和处置计划，确保出现问题得到有序处置。
另外，郭树清还称，在“自救安排”上，落实机构及其主要股东、实际控制人和最终受益人的主体责任，全面做实资本工具吸收损失机制。自救失败的问题机构必须依法重整或破产关闭。必要时运用存款保险等行业保障基金和金融稳定保障基金，防止挤提、退保事件和单体风险引发系统性区域性风险等。
当高风险机构暴露时，风险、损失已成事实，“治已病”可能延误风险化解的最佳时机，增加风险处置成本，还需“防未病”。
“监管作为外部的约束机制，重点应考虑‘三个管好’：首先，管好业务。金融市场的乱象，与市场主体不够理性、制度规则不够完善、金融消费者不够成熟都有关系。应当从制度设计上着手，筑好防火墙，加大宣传引导，从源头上防范风险。”2023年1月，在新华社瞭望智库主办的“第七届新金融论坛”上，银保监会山西监管局党委书记、局长尹江鳌称。
其次，管好资金。资金是金融活动的核心，保障金融安全的关键是管住钱。应通过完善制度机制，加强日常监管，督促金融机构管好资金。比如，曾经有地方的省联社将全省农合机构的部分资金统筹起来运用，效率是提高了，本来是好事，但相应的机制和能力跟不上，导致资金运用出现较大风险。
再次，管好人员。管好高管和关键岗位人员，对于防范金融风险十分重要，对于地方中小金融机构更是如此。“比如，实践中有一家小的金融机构，其不良中第一大单是董事长的朋友，第二大单是行长的家属，说明治理机制不健全的危害是很大的。”尹江鳌表示。
“要‘防未病’和‘治已病’相结合，扎实推进中小金融机构改革化险。”人民银行稳定局局长孙天琦于近期表示，完善针对评级良好机构的预警体系，应充分利用现有数据库，丰富预警指标体系，扩展定量指标，如股权集中度等；创新定性指标，如公司治理、企业文化等。完善法律法规体系，明确硬约束早期纠正机制的法律地位，明确时限要求，增强强制性等。
（作者为《财经》记者）